经济制裁如何运作：战略指南
经济制裁已成为大国首选的外交政策工具，然而即使是许多必须应对制裁的专业人士，对其运作机制也知之甚少。无论你是企业领袖、政策分析师还是风险管理者，理解经济制裁在国际关系中如何运作，对于在日益碎片化的全球经济中做出战略决策至关重要。
你将学到什么
你将了解制裁生效的核心机制、执行制裁的法律和金融基础设施，以及为什么即使是精心设计的制裁也常常无法实现其既定目标。你将掌握一个实用框架，用于评估制裁风险并在实际商业环境中应对合规要求。
经济制裁的架构
定义工具
经济制裁是政府或多边机构为限制外国国家、实体或个人的活动而采取的强制性措施。它们范围广泛，从旅行限制到全面贸易禁运，从针对特定个人的定向措施到影响整个经济体的全面限制。制裁的核心目的是在不诉诸武力的情况下推进外交政策目标——冲突解决、防扩散、反恐、人权。
制裁可以是单边（由单一国家实施）或多边（通过联合国安理会等机构协调）。美国是全球最活跃的制裁使用者，目前维持着37个不同的制裁制度。这种主导地位源于美元作为全球储备货币的角色——限制进入美国金融体系实际上切断了受制裁实体与国际经济的联系。
一级制裁与二级制裁：域外效力
理解一级制裁与二级制裁的区别是回答经济制裁在国际关系中如何运作的基础。
一级制裁适用于“美国人”——公民、永久居民、美国公司以及任何在美国境内的人。它们禁止与指定个人、实体或国家进行交易。对于某些制度，美国公司的外国子公司也被视为美国人。
二级制裁是美国体系真正具有域外效力的地方。这些措施针对与受制裁国家或实体进行重大交易的非美国个人和公司——即使没有美国关联。与伊朗石油公司交易的外国金融机构本身可能受到美国伊朗制裁计划的制裁。仅凭二级制裁的威胁就足以阻止全球许多公司与受制裁国家开展业务。
法律框架：IEEPA与国家紧急状态
大多数美国制裁源于1977年的《国际紧急经济权力法》（IEEPA），该法授权总统在宣布国家紧急状态后实施制裁，以应对对美国国家安全、外交政策或经济的“异常和特殊威胁”。
从1977年到2025年，总统在77项国家紧急状态声明中援引了IEEPA。这些紧急状态平均持续超过九年，且根据《国家紧急状态法》宣布的紧急状态无一在未经总统同意的情况下终止。这实际上赋予了行政部门持久的制裁权力，而国会监督有限。
主要执法机构包括：
- 外国资产控制办公室（OFAC）——管理并执行大多数美国制裁，发放豁免活动许可证，并处以民事罚款
- 国务院——监督签证限制、军售和与援助相关的制裁；可指定恐怖组织
- 商务部——管理两用物品和技术的出口管制
- 司法部——处理刑事违规、资产没收和制裁规避起诉
制裁类型及其机制
金融制裁
金融制裁针对的是国际商业的命脉——资金。它们包括：
- 资产冻结——阻止进入受制裁司法管辖区的银行账户、财产和投资
- 资本市场限制——禁止对受制裁国家或实体进行投资
- SWIFT排除——将受制裁银行从全球金融交易信息系统中移除
作为对俄罗斯2022年入侵乌克兰的回应，美国及其盟友冻结了近3300亿美元的俄罗斯央行储备——这是一次前所未有的升级。
贸易限制
贸易制裁范围从针对特定商品的定向禁令到全面禁运：
- 武器禁运——禁止武器销售或转让
- 出口管制——限制先进技术、半导体、AI芯片和两用物品
- 进口禁令——阻止购买石油、天然气和稀土矿物等战略物资
行业制裁
行业制裁不是针对整个国家，而是聚焦于特定行业——能源、国防、技术或金融。美国对俄罗斯能源部门和伊朗石化行业采用了这种方法。这些措施可能几乎与全面制裁一样具有破坏性，同时保持精确的表象。
个人制裁
针对特定个人的定向措施包括资产冻结和旅行禁令。美国在特别指定国民和受封锁人员名单（SDN名单）上维护着数千名指定个人。虽然被标榜为“智能制裁”，但这些措施往往产生深远影响，因为指定个人可能会冻结通过复杂公司结构持有的资产，从而影响员工、合作伙伴和利益相关者。
合规负担：理解延伸制裁
制裁合规中最具挑战性的方面之一是所有权和控制权概念。根据美国规则，被制裁个人合计拥有50%或以上所有权的实体本身被视为受制裁——这种级联效应极大地扩大了制裁风险敞口。
规模惊人。在欧盟，延伸制裁的实体数量大约是直接指定的3:1。在美国，比例约为3:2，而在英国则超过4:1。这意味着一次指定可能产生成百上千个事实上的受制裁实体。
合规环境呈指数级增长。仅2023年，OFAC就对不合规组织处以15.4亿美元罚款。2024年，欧洲监管机构大幅加强执法，导致制裁违规罚款和定罪数量超过美国当局。制裁合规不仅限于了解你的直接客户和供应商——它要求了解整个供应链，并具备持续的监控、验证和尽职调查能力。
制裁真的有效吗？
有效性的论据
制裁取得了显著成功。针对种族隔离南非的国际运动，包括1986年美国国会不顾总统反对采取的行动，迫使政府废除了种族主义制度。纳尔逊·曼德拉后来承认，制裁对于将南非“带到可能实现民主过渡的地步”至关重要。
⚠️ 关于人道主义成本的重要说明：2025年发表在《柳叶刀全球健康》上的一项里程碑式研究发现，单边经济制裁每年导致全球约56.4万人超额死亡——超过每年战斗相关伤亡人数。制裁还被证明会阻碍经济增长、阻碍获取基本商品，并对妇女和边缘化社区造成不成比例的伤害。
制裁的局限性
尽管取得了这些成功，制裁常常无法实现其既定目标。美国对古巴的制裁已持续超过六十年，但未能推翻共产主义政府。同样，针对中国、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉的制裁也未能带来有意义的政治变革。
失败的原因包括：
规避。目标国家会适应。俄罗斯将能源出口转向中国和印度，开发了SWIFT的替代支付系统，并扩大了“影子舰队”以规避石油制裁。尽管西方实施了前所未有的制裁，俄罗斯经济在2023年仍增长了3.6%——超过了美国和欧盟的增长。
随时间推移效力递减。随着目标国家越来越善于规避，制裁的影响力会减弱。各国减少对美元的依赖，并开发受制裁商品的国内替代品。
经济相互依存。针对主要经济体的广泛制裁往往难以维持。尽管存在诸多政策分歧，美国避免对中国实施全面制裁，因为此类措施将损害美国公司和消费者。
强化威权政权。矛盾的是，制裁可以通过赋予政府对经济和商品分配的更多控制权，并提供民族主义的凝聚点，来帮助威权政府。
对企业的实际影响
合同风险分配
制裁日益影响商业关系——不仅针对受制裁方，也针对任何与其有商业往来的实体。签订国际合同的各方应：
- 进行尽职调查，了解交易对手、董事和最终实益所有人
- 进行制裁筛查，包括商品和服务、最终目的地及可能用户
- 包含明确的合同条款，处理制裁风险——终止权、暂停选项、替代履行方式
- 仔细考虑争议解决——是否提交法院或仲裁，以及适用法律
50%规则。根据美国OFAC规则，被制裁个人直接或间接合计拥有50%或以上所有权的实体的财产本身被视为受制裁。这极大地扩大了制裁范围，需要复杂的所有权映射。（注意，欧盟和英国的规则可能不同，同时考虑所有权和控制权。）
不可抗力和合同受挫
制裁可能触发不可抗力或合同受挫原则——但有重要注意事项：
- 不可抗力仅在合同中明确包含时才适用，法院通常要求事件是不可避免、不可预见且不可克服的
- 合同受挫发生在履行变得不可能或与预期根本不同时——但仅当合同未分配制裁风险时才适用
- 在这两种情况下，当事方必须尝试所有可用的合法履行替代方法才能主张保护
英国最高法院最近裁定（RTI诉Mur Shipping [2024] UKSC 18），除非合同另有明确规定，否则一方无需接受以不同货币付款来满足“合理努力”义务。
合规最佳实践
组织应采取基于风险的方法进行制裁合规：
- 筛查客户和交易，使用可靠、最新的数据
- 进行强化尽职调查，在识别出较高风险时
- 持续监控交易——新风险随时可能出现
- 维护全面文档，以证明合规努力
- 培养制裁专业知识，通过定期培训和行业参与
制裁违规的声誉和运营损害可能非常严重。在许多情况下，不遵守规定可能导致刑事指控和监禁。
常见问题
经济制裁如何在不宣战的情况下在国际关系中运作？
制裁通过金融和贸易限制而非军事力量运作。通过利用在全球金融体系中的主导地位——特别是美元和SWIFT支付网络——制裁在不发生武装冲突的情况下对目标国家进行经济胁迫。它们被定位为介于外交和军事干预之间的低成本、低风险替代方案。
一级制裁和二级制裁有什么区别？
一级制裁适用于本国公民和公司，而二级制裁针对第三方——与受制裁实体有业务往来的外国个人和公司。二级制裁通过惩罚任何与受制裁目标接触的人（无论国籍或所在地），赋予美国制裁全球影响力。
国家能否完全规避经济制裁？
没有国家能完全规避制裁，但俄罗斯、伊朗和中国等大国已开发出有效的规避策略。这些策略包括将贸易转向非制裁国家、开发替代支付系统、使用影子船队运输以及增加受制裁商品的国内生产。虽然这些策略减轻了影响，但它们带来了巨大的成本和低效率。
制裁如何影响普通平民？
制裁往往造成严重的人道主义伤害，对平民人口的影响不成比例地大于对政治精英的影响。它们阻碍经济增长，造成食品和药品短缺，阻碍人道主义援助，并可能每年导致数十万人超额死亡。妇女和边缘化社区通常承受最沉重的负担。
如果公司违反经济制裁会怎样？
处罚范围从巨额罚款（仅2023年OFAC就处以15.4亿美元）到运营中断、声誉损害、刑事指控以及故意违规的监禁。民事罚款每次违规可达368,136美元或交易金额的两倍，而刑事违规罚款最高可达100万美元和20年监禁。
— Editorial Team
